|
Science at the United Nations
By 1944, the committee had thus achieved a great deal. They had a proven record of successful organization (since 1938) and implementation of projects (since 1940). They had the backing of Secretary of State Stettinus, who as described above had defended the program to Congress as “an effective means of achieving international, hence national, security.” Their leadership was now in the hands of well respected scientist. They operated an effective interagency coordination mechanism that allowed the Committee to both call upon the skills, expertise, and resources of the entire federal government and coordinate their deployment to various Latin American countries. The committee’s position within the State Department was independent of any particular division, and especially of the Department of Cultural Relations. Most importantly, for purposes of my argument here, its members had articulated a new logic that distinguished scientific and technical cooperation from other forms of cultural and intellectual exchange and that highlighted the unique capacity of scientific and technical cooperation to achieve certain kinds of outcomes in international cooperation not possible through other kinds of activities.
Despite its successes, however, the committee remained solely focused on Latin America. After 1945, that changed with the dropping of the atomic bombs on Japan and the new prominence of science in world affairs. The committee garnered new responsibilities that positioned its members to inject their ideas into important debates on how to structure postwar U.S. foreign policy on a number of fronts, particularly vis-а-vis the United Nations Specialized Agencies and U.S. and UN technical assistance programs. This is important because it is precisely in these two areas that scientific internationalism flourishes most extensively in postwar U.S. foreign policy. I want to be clear, however, on the nature of the argument I am making. In the years from 1945 to 1949, the committee did not emerge as a powerful bureaucratic actor, capable of imposing its will on the State Department and other agencies—far from it. However, its high-level membership and new responsibilities did enable it to facilitate communication and policy coordination. In the process, committee members were able to inject the ideas they had developed about the value of scientific and technical cooperation into a range of U.S. and international policy debates. In this section, I examine the growth of the committee’s responsibilities vis-а-vis the United Nations Specialized Agencies. In the next section, I track the committee’s role in influencing technical assistance debates.
The dropping of the atomic bombs on Japan had important ramifications for the committee. As Paul Boyer has described at length in By the Bomb’s Early Light, public reaction to the news that U.S. scientists had developed an extremely powerful new weapon was immediate and fearful. Front and center in the debate were the implications of this new science and its enormous destructive potential for relationships among states. The committee, whose self-defined mission was, by this point, to promote peace and security through international scientific cooperation seemed to some at least to offer a partial answer to these concerns. Immediately following the close of the war in the Pacific, the committee’s name was changed to the Interdepartmental Committee on Scientific and Cultural Cooperation and Zwemer was asked to speak out about the committee’s accomplishments. On Sept. 8, less than one week after Japanese surrender, Zwemer spoke to a nationwide audience on the Columbia Broadcasting System’s (CBS) Adventures in Science program. In speaking to “the role of science in foreign relations,” Zwemer opened by quoting Truman from the San Francisco meeting of the United Nations: “The world has learned again that nations, like individuals, must know the truth if they would be free—must read and hear the truth, learn and teach the truth. We must set up an effective agency for constant and thorough interchange of thought and ideas. For there lies the road to a better and more tolerant understanding among nations and peoples.”
Zwemer continued on to explain that the United States had operated a program designed to promote “cooperative projects of a scientific nature between the United States and the other American republics” since 1938. Describing several specific projects carried out by the committee in the areas of geology, agriculture, meteorology, and anthropology, Zwemer explained that these projects increased knowledge, had practical benefits for both the United States and its neighbors, and built closer relations between the scientists and people of the Americas. Zwemer noted that the committee’s work was expanding beyond Latin America to include China, the Near East, and Africa, and also that European scientific leaders were increasingly looking to the United States to replace Germany as a source of scientific knowledge, training, and instruments. Toward the end of the interview, the CBS anchor turned to the question of atomic science. “You have pointed out many of the values of scientific interchange. What about the dangers?” Zwemer responded: “We are discussing only the free interchange of those scientific facts available to all scientists in their professional work. Science has always been international in character. Do you know of any scientific discipline, the study of which is restricted to one nation? … In the words attributed to James Smithson, English founder of our Smithsonian Institution over 100 years ago: ‘The man of science is of no country. The world is his country and all mankind his countrymen.’”
Olcott Deming, the Executive Secretary of the newly renamed committee, also took to the road to promote international scientific cooperation. In a speech to Rollins College in early 1946, Deming contrasted the United Nations Security Council—“a negative instrument of international cooperation” designed “with sweeping powers to stop aggression”—with the newly forming United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization (UNESCO): a “positive instrument for the development among nations and peoples of the soil and climate essential to the growth of peace.” Deming quoted the newly written UNESCO Constitution: “It is in the minds of men that the defenses of peace must be constructed,” and here science had a special role to play. Not only would scientific cooperation promote knowledge and mutual understanding, but it would also “encourage those who have the techniques essential to an abundant economy to share these techniques with those anxious to help themselves in overcoming poverty, disease, and hunger—the parents of ignorance, despotism and war.”
Over the course of 1946, as Zwemer and Deming canvassed on behalf of legislation supporting UNESCO and expanding their committee’s authority to build cooperative projects around the world, they developed this logic into a tightly conceived and argued package. Zwemer’s speech to the American Chemical Society in Sept., 1946, in Chicago, epitomizes the evolving logic. Giving a keynote address to the collected assembly of the Society on Friday evening, entitled “The Role of the Government in Assisting International Cooperation between Scientific Groups,” Zwemer opened: “It has been rightly said that scientists are probably the world’s oldest internationalists.” He then went on to explain that, “until recently, most scientific collaboration between countries was carried out by scientists themselves independently of their governments. In this the scientific unions and large national Congresses performed services of widely recognized value.” However, “during the war it became more and more evident that science and human affairs are inseparable. Industrial progress and high living standards depend in the final analysis upon the scientific development of the fullest use of natural resources.” Without this, he argued, a faltering economy would give rise to ongoing war and conflict.
As a result, he suggested, governments were increasingly beginning to cooperate in the pursuit of science, and scientists were increasingly “being drawn into political and international life.” Two programs stood out, in particular: first, the burgeoning United Nations Specialized Agencies (which included the Atomic Energy Commission of the UN Security Council, the Food and Agriculture Organization, the Provisional International Civil Aviation Organization, the World Health Organization, and UNESCO), in which government experts were working together to address key problems of social and economic welfare; and, second, the programs of the Interdepartmental Committee on Scientific and Cultural Cooperation, in which the United States was actively promoting international scientific cooperation with other countries. These programs, Zwemer argued, had value “in promoting hemispheric solidarity,” “improving health conditions,” “improving standards of living in other countries, and “assisting in promoting a more stable world economy.” He concluded with a brief reminiscence: “Our cooperative scientific and technical projects with the nations of this hemisphere have served in a way as a laboratory experiment. They have shown us that the kind of cooperation that can win a war can also be effective in building up a friendly neighborhood of nations. I trust that we can continue to build good neighborhoods throughout the world—a world which science has made too small for war.”
Zwemer’s inclusion in his remarks to the ACS of an extensive discussion of the UN Specialized Agencies and his promotion of U.S. legislation and scientific activism on behalf of UNESCO reflects the changing mission of the committee he chaired. After 1946, the committee acquired an important new set of responsibilities for coordinating U.S. policy vis-а-vis the UN Specialized Agencies. The problem was simple. Primary responsibility within the U.S. government for each of the Specialized Agencies was assigned to a particular government agency. For example, the U.S. Department of Agriculture served as the primary interface with the UN Food and Agriculture Organization. But what happened if another agency of the U.S. government also cared about the outcome of a particular question being addressed by one of the Specialized Agencies? How would U.S. government policy be coordinated?
In 1946, this growing problem was addressed by assigning the Committee on Scientific and Cultural Cooperation the responsibility of coordination in such circumstances. Writing in a proposal to establish a governmental mechanism for coordinating U.S. policy vis-а-vis the UN organizations, Robert Carr, Executive Secretary of the Executive Committee on Economic Foreign Policy, outlined the rationale for this action. He began his analysis by highlighting the problem of interdepartmental coordination using the example of worldwide cotton surpluses. Any resolution of that problem would have consequences for domestic agriculture, which fell under the purview of the Department of Agriculture. Carr proceeded to note that the Department of Commerce would be interested in its consequences for international trade and the Department of Treasury in its consequences for international balance of payments. The Department of Justice might be concerned about the formation of a cartel in the textile industry, and the Department of Labor in the impacts of the agreement on the cost of living and employment. Carr concluded by noting the interest of the Department of State, “particularly from the point of view of promoting peaceful relations with other countries.”
The solution to these problems, Carr insisted, was to establish “interdepartmental machinery for the formulation of policy relating to many of the fields of activity covered by existing or proposed international organizations in the economic and social fields.” Carr noted that several such committees already existed.45 In the future, Carr noted, many more international organizations would likely emerge and need interagency coordination. To address this concern, Carr went on to recommend that “the [Committee on Scientific and Cultural Cooperation] be examined with a view to revising, if necessary, its membership and its terms of reference so that it can serve for policy coordination in the broad field of social, cultural, educational, scientific, and health matters.”
Carr’s recommendations led to the reorganization of the committee in early 1946. A February 25, 1946, organizational chart shows the reorganized committee structure, including the newly established Sub-committee on International Organizations. This new sub-committee was charged with coordinating government policy vis-а-vis the rapidly growing array of UN organizations operating in fields other than economics and finance. As the list of members notes, the sub-committee’s membership was selected from those departments with operational responsibility for coordinating U.S. policy vis-а-vis the key international organizations in existence in 1946, with overall coordination provided by the Department of State. Subsequent to its creation, the sub-committee met regularly to consider a variety of topics. These included how U.S. policy for international organizations could best be coordinated; provision of policy guidance on U.S. relations with international organizations, e.g., whether or not to establish a national commission for the Food and Agriculture Organization; and coordination of U.S. policy toward UNESCO, including taking overall responsibility for the establishment of a national commission for UNESCO.
|
Наука в Организации Объединенных Наций.
Таким образом, к 1944 году Комитет добился больших успехов. Он был примером успешной организации (с 1938) и осуществления проектов (с 1940). Он имел поддержку государственного секретаря Стеттинуса, который, как описано выше, был защитником программы Конгресса как «эффективного средства достижения международной, а, следовательно, и национальной безопасности». Теперь руководство им находилось в руках уважаемого ученого. В Комитете действовал эффективный межведомственный координационный механизм, который позволил Комитету привлечь знания, опыт и ресурсы всего федерального правительства и контролировать их применение в разных странах Латинской Америки. Положение Комитета в составе Государственного департамента не зависело от какого-то конкретного отдела, и особенно от Департамента по культурным связям. Самым главным для доказательства моей позиции является то, что его члены придерживались новой логики, отличающей научно-техническое сотрудничество от других форм культурного и интеллектуального обмена. Эта логика также указывала на уникальные возможности научно-технического сотрудничества в достижении определенных результатов в области международного сотрудничества, что не представлялось возможным через другие виды деятельности.
Тем не менее, несмотря на свои успехи, усилия Комитета были по-прежнему сосредоточены только на странах Латинской Америки. Но эта ситуация изменилась после 1945 года, когда на Японию были сброшены атомные бомбы, и когда наука приобрела новое значение в международных делах. Комитет получил новые задачи, которые заставили его членов внести свои идеи в важные дискуссии по поводу устройства послевоенной внешней политики США по ряду направлений, особенно касающихся отношений между США и специализированными учреждениями Организации Объединенных Наций, а также касающихся программ ООН по оказанию технической помощи. Это важно, поскольку именно в этих двух областях послевоенной внешней политики США научный интернационализм разрастается наиболее широко. Однако я хочу объяснить происхождение своих аргументов. В период с 1945 по 1949 год Комитет не смог стать мощным бюрократическим субъектом, способным навязывать свою волю в Государственном департаменте и в других учреждениях, не связанных с Государственным департаментом. Тем не менее, высокий уровень профессиональности его членского состава и новые задачи сделали его инструментом информирования и координации в политике. В рамках этого процесса члены комитета смогли привнести идеи, говорящие о ценности научного и технического сотрудничества для решения ряда американских и международных политических споров. В этом разделе я исследую рост обязательств Комитета перед специализированными учреждениями Организации Объединенных Наций. В следующем разделе я прослеживаю влияние Комитета на дискуссии о значении технической помощи.
Атомная бомбардировка Японии имела важные последствия для Комитета. Пол Бойер написал в своей работе «Ранний свет бомбы», что реакция общества на сообщения о том, что американские ученые разработали новое чрезвычайно мощное оружие, была незамедлительной и пугающей. В центре обсуждений были последствия развития этой новой науки и ее огромный разрушительный потенциал в отношениях между государствами. Комитет, который в связи с этим сам определял свою задачу как содействие миру и безопасности посредством международного научного сотрудничества, по крайней мере, смог предложить частичный ответ на эти вопросы. Сразу после окончания войны в Тихом океане, название Комитета было изменено на Межведомственный комитет по научному и культурному сотрудничеству, и Цвемеру было предложено выступить и высказаться по поводу достижений Комитета. 8 сентября, меньше чем через неделю после капитуляции Японии, Цвемер выступил перед всей страной в передаче «Приключение в науке» Колумбийской вещательной компании (Си-Би-Эс). Говоря о «Роли науки в зарубежных связях», Цвемер начал с цитирования речи Трумэна, произнесенной на заседании Организации Объединенных Наций в Сан-Франциско: «Миру снова показали, что народы и каждый человек должны знать правду и если они хотят быть свободными, то им необходимо читать и слышать правду, учиться и учить правде. Мы должны создать эффективное учреждение для поддержки стабильности и всестороннего обмена замыслами и идеями. Именно в этом путь к лучшему и более устойчивому взаимодействию между государствами и народами».
Далее Цвемер пояснил, что Соединенные Штаты проводят с 1938 года программы, направленные на поддержку «совместных проектов научного характера США и других американских республик». Описывая ряд специальных проектов, проводимых Комитетом в областях геологии, сельского хозяйства, метеорологии, и антропологии, Цвемер пояснил, что эти проекты увеличили практические выгоды как для США, так и для их соседей, и позволили создать более тесные связи между учеными и населением американского континента. Цвемер отметил, что работа Комитета состояла в расширении сотрудничества не только с Латинской Америкой, но и с Китаем, Ближнем Востоком и Африкой, а также отметил, что европейские научные руководители считают США источником научных знаний и средств, а также специалистом по подготовке кадров, способным заменить Германию. Ближе к концу интервью ведущий Си-Би-Эс обратился к теме атомной науки. «Вы уже отметили многие преимущества научного обмена. А как на счет опасностей?» Цвемер ответил: «Мы рассматриваем только добровольный международный обмен научными фактами доступный для всех ученых в их профессиональной деятельности. Наука всегда была по своему характеру международной. Знаете ли вы хоть какую-то науку, изучение которой было ограниченно только одной страной? ... По словам, приписываемым Джеймсу Смитсону, английскому основателю нашего Смитсонианского института свыше 100 лет назад: «Человек науки не имеет государства. Весь мир – его государство и все человечество – его соотечественники».
Олкотт Деминг, исполнительный секретарь недавно переименованного Комитета, также встал на путь поддержки международного научного сотрудничества. В своем выступлении в Роллинском колледже в начале 1946 года Деминг сравнил Совет Безопасности Организации Объединенных Наций – «негативное средство обеспечения международного сотрудничества»,предусматривающее «неограниченные полномочия по остановке агрессии» - с недавно учрежденной Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) - «позитивным средством обеспечения государствами и народами необходимого климата и почвы для поддержки мира». Деминг процитировал недавно написанную Конституцию ЮНЕСКО: «Средства защиты мира должны сформироваться в умах людей» и в этом наука играла особую роль. Не только научное сотрудничество может содействовать осведомленности и взаимопониманию в международных делах, но и «поощрение тех, у кого естьсредства, необходимые для создания процветающей экономики и они могут поделиться этими средствами с теми, кто желает помочь себе в преодолении нищеты, болезней и голода - родителей невежества, произвола и войны».
В течение 1946 года, когда Цвемер и Деминг собирали сторонников законов, направленных на поддержку ЮНЕСКО и расширение полномочий Комитета для создания совместных проектов по всему миру, они развили эту логику в хорошо продуманном и аргументированном пакете документов. Речь Цвемера для Американского общества химиков в сентябре 1946 года в Чикаго отражает изменение данной логики. Делая в пятницу вечером основной доклад на общей ассамблее Общества, названный «Роль правительства в содействии международному сотрудничеству научных групп», Цвемер начал: «Было бы абсолютно справедливым утверждение о том, что ученые вероятно древнейшие интернационалисты мира». Затем он пояснил, что «до недавнего времени большая часть научного сотрудничества между странами проводилась самими учеными независимо от их правительств. При этом научные союзы и крупные национальные съезды представляли собой большую ценность». Однако «во время войны становилось все более и более очевидным, что наука и человеческая деятельность неделимы. Промышленный прогресс и высокий уровень жизни зависят, в конечном счете, от научных исследований для максимально полного использования природных ресурсов». Он утверждал, что без этого сбои в экономике приведут к непрекращающимся войнам и конфликтам.
В результате он предложил, чтобы правительства все чаще шли на сотрудничество в научных поисках, а ученые все чаще «были включены в политическую и международную жизнь». Для этого осуществлялись две программы, во-первых, продолжали развиваться специализированные учреждения Организации Объединенных Наций (в том числе Комиссия по атомной энергии Совета Безопасности ООН, Продовольственная и сельскохозяйственная организация, Временная международная организация гражданской авиации, Всемирная организация здравоохранения и ЮНЕСКО), в которых правительственные эксперты работали вместе, решая основные проблемы социально-экономического благосостояния. Во-вторых, осуществлялись программы Межведомственного комитета по научному и культурному сотрудничеству, в котором Соединенные Штаты активно поддерживали международное научное сотрудничеству с другими странами. Цвемер утверждал, что эти программы ценны «содействием единению в нашем полушарии», «улучшением состояния здоровья», «повышением уровня жизни в других странах» и «оказанием помощи в обеспечении более стабильной мировой экономики». Он закончил речь кратким воспоминанием: «Таким образом, наши совместные со странами этого полушария научно-технические проекты были своего рода лабораторным экспериментом. Они показали нам, что тот вид сотрудничества, который может выиграть войну, может быть также эффективен и при создании добрососедских отношений между государствами. Я надеюсь, что мы сможем продолжить строительство хороших добрососедских отношений по всему миру - миру, который наука сделала слишком малым для войны».
Включение Цвемером в свое выступление в АОХ пространного обсуждения специализированных учреждений ООН и его поддержка американской законодательной и научной инициативы со стороны ЮНЕСКО отражает изменение задач Комитета, который он возглавлял. После 1946 года комитет приобрел важный новый набор функций по координации политики США относительно специализированных учреждений ООН. Все было просто. Первоначальные задачи правительства США по каждому из специализированных учреждений были возложены на конкретные государственные учреждения. Например, Министерство земледелия США было связующим звеном с Продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН. Но что происходило, если другое учреждение правительства США занималось решением той же проблемы, что и одно из специализированных учреждений? Как правительство США должно координировать свою политику?
В 1946 году эта разрастающаяся проблема была передана для решения Комитету по научному и культурному сотрудничеству, который принял на себя ответственность за координацию деятельности в этих условиях. Предложив создать правительственной механизм для координации политики США относительно организаций ООН, Роберт Карр, исполнительный секретарь Исполнительного комитета по экономической внешней политике, изложил обоснования этих действий. Он начал свой анализ, заострив внимание на проблемах межведомственной координации на примере мирового перепроизводства хлопка. Любое решение этой проблемы будет иметь влияние на сельское хозяйство государств, которое относится к компетенции Министерства земледелия. Каррдалее отметил, что Министерство торговли может быть заинтересовано в его значимости для международной торговли, а Министерство финансов в его значимости для платежного баланса страны. Министерство юстиции может быть заинтересовано в создании картеля в текстильной промышленности, а также Министерство труда – во влиянии на прожиточный минимум и занятость населения. Карр заканчивает свой анализ указанием на заинтересованность Государственного департамента «особенно с точки зрения содействия установлению мирных отношений с другими странами».
Карр настаивал на том, что решение этих проблем заключалось в создании «межведомственного механизма планирования политики во многих сферах деятельности, охватываемых существующими или только создаваемыми международными организациями в социально-экономической сфере». Карр отметил, что несколько таких комитетов, уже существовали. 45 Потом Карр отметил, что в будущем, вероятно, должны создаваться многие другие международные организации, и они будут нуждаться в межведомственной координации. Для решения этой проблемы, Карр порекомендовал «изучить Комитет по научному и культурному сотрудничеству с целью внесения изменений, при необходимости, в его членский состав и круг обязанностей для того, чтобы он мог координировать политику в широкой области социальных, культурных, образовательных, научных и медицинских вопросов».
Рекомендации Карра привели к реорганизации Комитета в начале 1946 года. 25 февраля 1946 принята схема, которая отражает изменение структуры Комитета, включающего недавно созданные Подкомитет по международным организациям. Этому новому Подкомитету было поручено координировать политику правительства в отношении быстро растущего количества организаций ООН, работающих во всех остальных сферах, исключая сферу экономики и финансов. Из списка членов видно, что члены Комитета были выбраны из тех департаментов, которые несут ответственность за координацию политики США с основными международными организациями, существовавшими в 1946 году, при общей координации силами Государственного департамента. После своего создания Подкомитет регулярно проводил встречи для рассмотрения множества вопросов. К ним относятся вопросы о том, как политика США в международных организациях может быть скоординирована наилучшим образом, а также вопросы обеспечения политического руководства в отношениях США с международными организациями, например, вопрос о том, следует ли создавать государственную комиссию по Продовольственной и сельскохозяйственной организации. Также сюда относятся проблемы координации политики США по отношению к ЮНЕСКО, включая полную ответственность за создание государственной комиссии по делам ЮНЕСКО.
|
