Региональное управление в Великобритании: практика функционирования парламента Шотландии

Пузаков А. В., кандидат исторических наук, доцент, МГУ им. Н. П. Огарева (Саранск)

В статье рассматривается структура и основные направления работы парламента Шотландии, характеризуются его взаимоотношения с парламентом Великобритании и Европейским Союзом.

На рубеже XX–XXI вв. в Европе наблюдается тенденция перераспределения полномочий центральных органов государства в двух направлениях: территориальным единицам самих государств (субъектам федерации, автономным и муниципальным образованиям) – процесс, получивший название регионализм; в пользу надгосударственных институтов власти (Европейский Союз).

Процессы деволюции (передачи (делегирования) центральными правительственными органами части своих полномочий органам власти административно-территориальных единиц) являются ответом центра на политические требования географической периферии создать собственную систему региональных политических институтов [1].

В 1999 г. в Великобритании были созданы такие законодательные органы как Национальная ассамблея Уэльса, парламент Шотландии и Ассамблея Северной Ирландии. В британском варианте деволюция носит асимметричный характер: для каждого их трех регионов, охваченных этим процессом, предусмотрена собственная модель передачи части властных компетенций сверху вниз. Эти модели различаются как содержательно, так и хронологически, по времени их реализации [2].

В ХХ столетии мотором деволюции в Шотландии стала Шотландская национальная партия (ШНП), образованная в 1934 г. После образования в 1707 г. Соединённого Королевства, объединившего Англию, Уэльс и Шотландию, шотландский парламент был упразднён. С тех пор восстановление собственного парламента стало в Шотландии традиционным и популярным лозунгом.

В 1978 г. парламентом Великобритании был принят закон о Шотландской Ассамблее, однако её создание было поставлено в зависимость от результатов референдума, который следовало провести после принятия закона. Референдум был проведён 1 марта 1979 г., закон о Шотландской ассамблее не набрал необходимого количества голосов (40% всего населения, имеющего избирательного право) и был отменён.

На прошедших в 1997 г. выборах в парламент Великобритании победу одержала лейбористская партия, одним из основных элементов предвыборной платформы которой было создание в Шотландии своего парламента. На проведённом 11 сентября 1997 г. в Шотландии референдуме большинство граждан высказалось за создание парламента Шотландии с правом изменения налогов. Правительство лейбористов внесло проект Акта о Шотландии в парламент Великобритании. Проект был принят 17 ноября 1998г. и одобрен королевой 19 ноября 1998 г. [3].

Парламент Шотландии состоит из 129 членов парламента Шотландии (ЧПШ). 129 ЧПШ избирают из своего числа председателя парламента (Presiding Officer). Двое ЧПШ избираются заместителями председателя (Deputy Presiding Officers).

Председатель и двое заместителей председательствуют на заседаниях парламента, созывают и председательствуют на заседаниях, парламентского бюро (Parliamentary Bureau), принимают решения по вопросам, касающимся правил парламентских процедур, представляют парламент в ходе дискуссий с другими парламентскими и правительственными органами.

Председатель также является председателем Корпоративного органа парламента Шотландии (КОПШ) (Scottish Parliamentary Corporate Body (SPCB)).

В результате третьих всеобщих выборов в парламент Шотландии, состоявшихся 3 мая 2007 г., полного большинства не получила ни одна партия. Большинство мест (47) получила Шотландская национальная партия (ШНП) (Scottish National Party), второй была Лейбористская партия Шотландии (Scottish Labour Party) (46), Консервативная и юнионистская партия Шотландии (Scottish Conservative and Unionist Party) (17), партия шотландских Либеральных демократов (Scottish Liberal Democrats) (16) и Шотландская партия «зеленых» (Scottish Green Party) (2). Был избран один независимый ЧПШ. Представительство более мелких партий и независимых кандидатов снизилось с 17 ЧПШ, избранных в 2003 г., до трех в 2007 г [4].

Парламент Шотландии уполномочен принимать законы, касающиеся таких вопросов, как образование, здравоохранение и жилье. Эти вопросы известны как переданные вопросы (devolved matters). Переданные вопросы включают: сельское, лесное и рыбное хозяйство, образование, экологию, гаэльский язык, здравоохранение, жилье, право и внутренние дела, местное самоуправление, природное и созданное наследие, планирование, полицию и пожарную службу, общественный труд, спорт и искусство, статистику и общественные архивы, туризм и экономическое развитие, транспорт.

Некоторые вопросы относительно Шотландии, имеющие общенациональное или международное значение, решаются парламентом Великобритании. Эти вопросы известны как сохраненные вопросы (или резервированные полномочия) (reserved matters) и охватывают такие сферы, как международные отношения, оборона и социальное обеспечение.

Кроме того, парламент Великобритании может принимать законы, распространяющиеся на Шотландию, по любым вопросам, однако обычно решения по переданным вопросам не принимаются без согласия парламента Шотландии.

В тех случаях, когда требуется принимать законы, по вопросам, регулируемым шотландским парламентом, парламент Великобритании традиционно руководствуется так называемым «соглашением Сьюэла» (Sewel Convention). В свою очередь, шотландский парламент применяет «законодательную согласительную процедуру» (Legislative Consent Motions), ранее называвшуюся «процедурой Сьюэла» (Sewel Motions), которая позволяет членам парламента от Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии голосовать по вопросам, находящимся в компетенции шотландского парламента [5].

Суть соглашения Сьюэла заключается в том, что если правительство Великобритании и органы исполнительной власти Шотландии соглашаются с тем, что Вестминстеру следует рассматривать вопросы, переданные в компетенцию шотландского парламента, шотландская исполнительная власть запрашивает согласие парламента Шотландии.

Первоначально процедура была неофициальной: шотландское правительство издавало меморандум о законопроекте, который обычно направлялся в соответствующий комитет. В случае необходимости, комитет мог провести дополнительное обсуждение, помимо пленарного заседания парламента. Шотландский парламент выражал свое согласие, утверждая процедуру.

В ноябре 2005 г. парламент Шотландии внес изменения в свой регламент, чтобы формально закрепить эту процедуру. По данным официального сайта правительства Шотландии с 1999 г. согласительную процедуру проходили 110 законопроектов.

Парламент Шотландии рассматривает и издает новые законы Шотландии по переданным вопросам. Предложения новых законов представляются в парламент как законопроекты. Публичный законопроект по изменению общего закона Шотландии может быть представлен в парламент членами Шотландского правительства, парламентскими комитетами или отдельными ЧПШ. Такие законопроекты известны как: исполнительные законопроекты (внесённые правительством Шотландии), законопроекты комитетов, законопроекты членов парламента.

Частный законопроект может быть представлен частным лицом, компанией или группой граждан для получения полномочий на осуществление действий, которые они не вправе осуществлять без принятия соответствующего закона.

Представляемые в парламент законопроекты должны сопровождаться рядом документов. В большинстве случаев законопроекты должны сопровождаться пояснительными записками (Explanatory Notes), помогающими понять задачу каждого раздела, и финансовым меморандумом (Financial Memorandum).

Большинство публичных законопроектов также сопровождаются политическим меморандумом (Policy Memorandum), объясняющим общие цели законопроекта, проведенные консультации и их результаты.

Кроме того, к законопроектам прилагается заявление председателя, отражающее его мнение о том, связан ли законопроект с переданными вопросами, поскольку законопроекты, принятые парламентом Шотландии по сохраненным вопросам, могут быть аннулированы судом.

Процесс утверждения законопроекта парламентом зависит от вида законопроекта, однако обычно состоит из трех этапов:

Первый этап: соответствующий парламентский комитет (комитеты) рассматривает законопроект и представляет отчет об общих принципах законопроекта. После этого отчет рассматривается на заседании парламента, где в ходе дебатов решается вопрос об утверждении основных принципов законопроекта. В случае их утверждения начинается второй этап работы над проектом. В противном случае законопроект не принимается.

Второй этап: законопроект подробно рассматривается комитетом. На данном этапе в законопроект могут вноситься поправки к законопроекту.

Третий этап: законопроект снова рассматривается на заседании парламента, где в него могут быть внесены дополнительные поправки, после чего в ходе дебатов парламент принимает решение относительно принятия законопроекта в его окончательной форме.

Законопроекты распределяются по темам в соответствующие комитеты. Иногда в вопросе может быть заинтересовано несколько комитетов, однако, в этом случае парламент назначает главный комитет, который несет ответственность за рассмотрение законопроекта.

У комитетов существует три основных направления работы:

• Законодательство: комитеты могут рассматривать и вносить поправки в предложения по новым законам, вносимым правительством Шотландии, отдельными ЧПШ, частными лицами, компаниями или группами. Кроме того, комитеты могут вносить предложения новых законов в форме законопроектов комитета.

• Исследование: комитеты могут проводить исследования в сфере своей компетенции и публиковать отчеты с рекомендациями. Такие отчеты впоследствии могут обсуждаться на заседаниях парламента.

• Другие направления: комитеты также могут рассматривать и представлять отчеты по работе правительства Шотландии, европейскому законодательству, нормативным и подзаконным актам и общественным ходатайствам.

Комитеты вносят свой вклад в разработку новых законов, обсуждают и представляют отчеты по работе правительства Шотландии и обеспечивают участие в этом процессе широкой общественности. Кроме того, они могут проводить расследования и консультации граждан по интересующим их вопросам и предлагать новые законы.

Обычно в состав комитета входит от пяти до 15 ЧПШ, избираемых исходя из соотношения различных политических партий и группировок в парламенте. Председателем каждого комитета является член комитета, который назначает день заседания и подготавливает его созыв (convener).

Комитеты могут формировать подкомитеты и проводить совместные заседания с другими комитетами. Обычно ЧПШ, не являющиеся членами комитета, могут принимать участие в его работе, однако не имеют права голоса.

Заседания комитетов обычно проводятся публично. Они могут проводиться в любом месте на территории Шотландии, однако в большинстве случаев проходят в залах заседаний в Холируде.

Согласно регламенту, в парламенте должны быть созданы обязательные комитеты (mandatory committees): по аудиту, по равным возможностям, по европейским делам и международным отношениям, по финансам, по общественным ходатайствам, по стандартам, процедурам и назначениям на публичные должности, по подзаконным актам.

Парламент может создавать и другие комитеты, которые считает необходимыми, с тем, чтобы уделить более пристальное внимание определенным областям или вопросам. Такие комитеты называются предметными комитетами (subject committees).

В начале третьей сессии 2007 г. парламентом были образованы следующие Комитеты: по экономике, энергетике и туризму, по образованию, обучению граждан всех возрастных групп и культуре, по здравоохранению и спорту, по юстиции, по местному правительству и общественности, по делам сельского хозяйства и экологии, по транспорту, инфраструктуре и изменению климата.

В течение четырех недель после принятия законопроекта он может быть опротестован судебным ведомством, если, по его мнению, законопроект находится вне законотворческой компетенции парламента Шотландии. Если законопроект не опротестовывается, по истечению указанного срока председатель направляет его королеве для получения королевской санкции.

По получению королевской санкции законопроект становится законом парламента Шотландии. Некоторые законы или части законов вступают в силу сразу после получения королевской санкции. Однако правительство Шотландии часто устанавливает дату или даты вступления в силу закона или его составных частей.

В ходе двух первых сессий парламента Шотландии (1999-2007 гг.) 128 законопроектов были приняты и стали законами парламента Шотландии. Среди них такие законы, как:

• Закон Шотландии об общественной реабилитации и здравоохранении 2002 г. (The Community Care and Health (Scotland) Act 2002), который ввел ряд мер, направленных на удовлетворение потребностей жителей Шотландии старшего возраста.

• Закон Шотландии о свободе информации 2002 г. (The Freedom of Information (Scotland) Act 2002), который вступил в силу в январе 2005 г., предоставив гражданам законное право получения информации, хранящейся в широком ряде органов государственной власти Шотландии.

• Закон Шотландии об уполномоченном по делам детей и молодежи 2003 г. (The Commissioner for Children and Young People (Scotland) Act 2003), узаконивший введение должности независимого уполномоченного по делам детей и молодежи, отвечающего за обеспечение и охрану их прав.

• Закон Шотландии о земельной реформе 2003 г. (The Land Reform (Scotland) Act 2003), который позволил сельскохозяйственным общинам покупать земельные участки, выставляемые на рынок.

• Закон Шотландии о курении, здравоохранении и социальном обеспечении 2005 г. (The Smoking, Health and Social Care (Scotland) Act 2005), который ввел запрет на курение в общественных местах, таких как бары и рестораны..

• Закон Шотландии о планировании 2006 г. (The Planning etc. (Scotland) Act 2006), который содержит меры по модернизации шотландской системы планирования и повышению роли местных сообществ в процессе разработки планов застройки.

В последние годы Шотландия позиционирует себя в Европейском Союзе в качестве полноценного участника в наднациональном политическом процессе, имеет свой офис в Брюсселе, активно поддерживает концепцию «Европы регионов», развивает контакты с другими конституционными регионами Европы (прежде всего регионами – субъектами бельгийской и германской федераций). В то же время, согласно Акту о Шотландии, отношения с Евросоюзом и его институтами находятся в компетенции парламента и правительства Великобритании.

Политика ЕС по вопросам, находящимся в исключительной компетенции британского парламента, может касаться и Шотландии, как, например, в случаях предоставления убежища и иммиграционной политики. Министры Шотландии наделены полномочиями выполнять обязательства перед Европейским Союзом по переданным вопросам, принимая подзаконные акты или внося законопроекты в парламент Шотландии.

ЕС определяет политику и принимает законы, касающиеся многих вопросов, переданных парламенту Шотландии, таким как сельское хозяйство, рыболовство, охрана окружающей среды, транспорт, здравоохранение, осуществление правосудия и т. д. Акт парламента Шотландии не может стать законом, если он противоречит праву Евросоюза.

Как демократически избранный орган, парламент Шотландии во взаимоотношениях с Евросоюзом может сыграть определенную роль в трех основных направлениях:

• он может контролировать деятельность исполнительной власти Шотландии по взаимодействию с Евросоюзом, для того, чтобы обеспечить соблюдение интересов Шотландии как части Великобритании при обсуждении проектов европейского законодательства;

• парламент Шотландии может следить за тем, чтобы исполнительная власть Шотландии должным образом и в установленные сроки исполняла европейское законодательство (невыполнение обязательств перед ЕС может привести к финансовым санкциям);

• он может пытаться повлиять на политику и законодательство Евросоюза, своевременно определив возможные последствия принятия тех или иных законов для Шотландии, налаживая связи с основными европейскими организациями, вовлеченными в процесс законотворчества [6].

Участие парламента Шотландии в деятельности Евросоюза в значительной степени представлено работой комитета по европейским делам и международным отношениям.

Парламент Шотландии активно развивает сотрудничество с другими европейскими странами, в том числе, с новыми членами Евросоюза, а также с региональными организациями. Такие связи позволяют парламенту в продвижении интересов Шотландии, в обмене опытом с законодательными органами других стран.

Таким образом, парламент Шотландии является полноценным региональным институтом законодательной власти, занимающимся законотворчеством в пределах своей компетенции, имеющим четкую структуру и регламент. Он старается продвигать интересы Шотландии не только на государственном, но и на международном уровне, всячески популяризируя свою деятельность, в том числе, и через глобальную сеть.

Библиографические ссылки

[1] Матюхина Т. В. Деволюция в Великобритании на рубеже ХХ-ХХI вв. -

http://law.institute.sfu-kras.ru/data/kaff/iogp/2008matuhina.doc

[2] Бусыгина И. Регионализация в странах Западной Европы: Великобритания и Франция в сравнительной перспективе. - http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n21-22/4/

[3] Акт о Шотландии 1998 г. - http://ru.wikipedia.org/wiki/Акт_о_Шотландии_1998_г.

[4] Как работает парламент Шотландии. - http://www.scottish.parliament.uk/vli/publicinfo/ hspw/documents/HTSPW-Rus.pdf

[5] Sewel/Legislative Consent Memorandums – http://openscotland.net/About/Sewel/SewelMemosPdf.

[6] Mcleod, Aileen The Scottish Parliament And Europe. -http://www.scottish.parliament.uk/business/research/briefings-03/sb03-44.pdf