Взаимодействие парламентов Великобритании и Шотландии: западнолотианский вопрос и соглашение Сьюэла

кандидат исторических наук, доцент, МГУ им. Н. П. Огарева (Саранск)

В результате процесса деволюции (передачи (делегирования) центральными правительственными органами части своих полномочий органам власти административно-территориальных единиц) в 1999 г. в Великобритании были созданы автономные институты власти. Прежде всего, это такие законодательные органы как Национальная ассамблея Уэльса, парламент Шотландии и Ассамблея Северной Ирландии.

Создание парламента Шотландии стало результатом длительного процесса, условным началом которого можно считать конец 70-х гг. ХХ в. Правительство Великобритании больше не могло игнорировать националистические процессы в своих регионах, и было вынуждено провести в 1979 г. референдумы об автономии в Уэльсе и Шотландии. Хотя большинство избирателей проголосовали против автономий, необходимость региональной реформы была очевидна. Это подтвердили референдумы, проведенные в Уэльсе и Шотландии в 1997 г. В частности, в Шотландии большинство избирателей проголосовало за создание собственного парламента.

В 1998 г. был принят Акт о Шотландии, регулирующий деятельность вновь создаваемого шотландского парламента. В Акте перечисляются вопросы, остающиеся прерогативой парламента Великобритании (часто называемого просто Вестминстер). К ним относятся вопросы единства государства, обороны, регистрации политических партий, международной торговли, экономики и др. Таким образом, парламент Шотландии наделен остаточной компетенцией, а вопросы, по которым он имеет право принимать решения, называются «переданными вопросами» (devolved matters) [1].

Как уже было сказано выше, обсуждение возможных форм передачи части полномочий центральной власти региональным органам началось в 70-х гг. ХХ в. Уже на этой стадии некоторые политики предостерегали о возможных проблемах, сопряженных с деволюцией. Среди них так называемый «западнолотианский вопрос», не нашедший достаточного освещения в отечественной научной литературе.

Западнолотианским вопросом (the West Lothian Question) в Великобритании называют сложившуюся парадоксальную ситуацию, связанную с тем, что свои законодательные собрания имеют Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия, но не имеет Англия. Таким образом, становится возможной ситуация, когда британский парламент может принимать законы, которые будут действовать в Англии, но не в Шотландии, Уэльсе или Северной Ирландии.

Впервые этот вопрос поставил 14 ноября 1977 г. Тэм Диэль (Sir Thomas Dalyell Loch или Tam Dalyell) [2], член парламента от партии лейбористов, избранный в Западном Лотиане – области на юго-востоке Шотландии. Во время обсуждения в британской палате общин перспектив деволюции в Шотландии и Уэльсе, он заявил: «Как долго уважаемые члены палаты от избирательных округов в Англии будут терпеть то, что, … по крайней мере, 119 уважаемых членов палаты из Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии оказывая значительную, а, зачастую, вероятно, и решающую роль на политику Англии, сами не будут иметь права принимать решения по тем же вопросам, касающимся Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии» [3].

Свою мысль Тэм Диэль проиллюстрировал абсурдностью ситуации, когда член парламента от Западного Лотиана сможет принимать законы, которые будут действовать в английском городе Блэкберн в графстве Ланкашир, но не будут касаться города Блэкберна, расположенного в его избирательном округе – Западном Лотиане.

Сам термин «западнолотианский вопрос» ввел в оборот член парламента от Ольстерской юнионистской партии Инок Пауэлл (John Enoch Powell), который прокомментировал речь Диэля следующим образом: «Мы, наконец-то, поняли, что уважаемый член палаты от Западного Лотиана имеет в виду. Давайте назовем это западнолотианским вопросом» [3].

Парламент Шотландии, имеющий ограниченное право принимать на территории Шотландии собственные законы и регулировать налогообложение, был создан по закону – Акту о Шотландии 1998 г. (Scotland Act 1998) – принятому парламентом Великобритании 17 ноября 1998 г. Акт не изменил статуса Вестминстерского парламента как главного законодательного органа страны [4].

На практике, парламент Великобритании, в тех случаях, когда требовалось принимать законы, по вопросам, регулируемым шотландским парламентом, стал традиционно руководствоваться так называемым «соглашением Сьюэла» (Sewel Convention) [5]. В свою очередь, шотландский парламент стал применять «законодательную согласительную процедуру» (Legislative Consent Motions), ранее называвшуюся «процедурой Сьюэла» (Sewel Motions), которая позволяет членам парламента от Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии голосовать по вопросам, находящимся в компетенции шотландского парламента.

Суть соглашения Сьюэла заключается в том, что Вестминстерский парламент не будет принимать законы, касающиеся вопросов, переданных в ведение парламента Шотландии, без согласия последнего. Это соглашение не закреплено юридически, и, при необходимости, Вестминстер может его проигнорировать, однако, на практике такого никогда не происходило.

Соглашение было названо по имени лорда Сьюэла (Lord Sewel), предложившего такой механизм решения западнолотианского вопроса 21 июля 1998 г., во время обсуждения Билля о Шотландии 1997-1998 гг. (Scotland Bill 1997-98). И хотя это соглашение не является частью Акта о Шотландии 1998 г., оно зафиксировано в Меморандуме о понимании между правительством Великобритании и автономными институтами Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии [6]. Таким образом, зародилась еще одна британская политическая традиция, появление которой было обусловлено духом проводимых реформ (одно из значений английского слова «convention» - традициия, то есть сочетание «Sewel Convention» можно перевести на русский язык и как «традиция Сьюэла»).

Информация о том, как правительство Великобритании на практике применяет соглашение Сьюэла, дается в комментариях к проведению деволюции [7]. Там, в частности, записано, что согласно Меморандуму о понимании, должны проводиться консультации с органами исполнительной власти Шотландии, когда парламент Великобритании будет рассматривать вопросы, переданные шотландскому парламенту, даже в тех случаях, когда никаких изменений в законодательстве не предполагается.

Особо подчеркивается, что хотя формально в соглашении фигурирует шотландский парламент, на практике департаменты будут взаимодействовать именно с органами исполнительной власти Шотландии, а те, в свою очередь, должны узнать мнение парламента Шотландии по тому или иному рассматриваемому вопросу. Кроме того, департаменты также должны советоваться с исполнительными органами власти Шотландии по поводу публикуемых законопроектов, несмотря на то, что не существует официальных требований поступать именно так [7].

В 2002 г. министерство по делам Шотландии (Scotland Office) представило в шотландский парламент меморандум, в котором дало положительную характеристику соглашению Сьюэла [8]. К числу положительных моментов были отнесены: возможность принятия британским парламентом законов, поддерживаемых парламентом Шотландии, с учетом полномочий Вестминстера (например, чтобы законы могли одинаково хорошо работать и в Шотландии и в Англии); оптимизация временных затрат обоих парламентов; предотвращение несогласованности законодательства. В 2003 г. Государственный секретарь по делам Шотландии Хэлен Лидделл подтвердила намерение правительства и дальше придерживаться соглашения Сьюэла [5].

В том случае, если правительство Великобритании и органы исполнительной власти Шотландии соглашаются с тем, что Вестминстеру следует рассматривать вопросы, переданные в компетенцию шотландского парламента, шотландская исполнительная власть запрашивает согласие парламента Шотландии, инициируя так называемую «процедуру Сьюэла».

Первоначально процедура была неофициальной: шотландское правительство издавало меморандум о законопроекте, который обычно направлялся в соответствующий комитет. В случае необходимости, комитет мог провести дополнительное обсуждение, помимо пленарного заседания парламента. Шотландский парламент выражал свое согласие, утверждая процедуру.

В ноябре 2005 г. парламент Шотландии внес изменения в свой регламент, чтобы формально закрепить эту процедуру. В параграфе 9B была описана и уточнена существующая процедура. Регламент закрепил официальное название процедуры. Так, пункт 1 правила 9B.2 гласит: «Процедура, целью которой является получение согласия Парламента касательно соответствующего положения в соответствующем законопроекте, называется законодательной согласительной процедурой» (Legislative Consent Motions) [9]. Кроме того, теперь законодательная согласительная процедура может проходить только в парламенте Шотландии, и, обычно, только после того, как будет опубликован доклад соответствующего комитета.

Согласно регламенту, в случае необходимости, правительство Шотландии представляет меморандум по законопроекту в соответствующий комитет, который рассматривает его и готовит доклад. Меморандумы должны быть представлены в течение двух недель с момента внесение правительственного законопроекта. В случае с законопроектом, внесённым на рассмотрение рядовым членом парламента, предусматривается представление меморандума в течение двух недель с момента внесения в законопроект первых поправок. Меморандум содержит краткое изложение сути законопроекта, его целей, указывает, в чем он касается сферы законодательных полномочий шотландского парламента, включает в себя проект решения, аргументирует его необходимость [5].

Соглашению Сьюэла был посвящен доклад секретаря палаты лордов Пола Хэйтера и клерка палаты общин Роджера Сэндза от 8 февраля 2005 г. В докладе в очередной раз подчеркивалось, что соглашение Сьюэла – предмет практики, а не права, и что парламент Великобритании сохраняет полномочия принимать любые законы. Тем не менее, подтверждалась приверженность правительства и парламента Великобритании соблюдать сложившуюся традицию. Также отмечалось, что соглашение Сьюэла мало влияет на работу палаты общин, поскольку законопроектов, касающихся исключительно Шотландии очень мало, и оно практически не затрагивает палату лордов, для которой вообще не существует особой процедуры относительно законодательства Шотландии [10].

В 2001 г. в парламенте Шотландии обсуждался вопрос о том, что законопроект, прошедший согласительную процедуру может быть существенно изменен на стадии внесения в него поправок в Вестминстере. Позиция исполнительной власти Шотландии заключалась в том, что если в законопроект будут внесены существенные поправки, шотландский парламент будет проинформирован об этом дополнительным меморандумом. В ноябре 2005 г. это положение было зафиксировано в регламенте парламента Шотландии [11].

Противники процедуры Сьюэла говорят о том, что она стала представлять собой скорее взаимоотношения правительств Великобритании и Шотландии, а не двух парламентов, и что возможны некоторые осложнения ситуации, если к власти в Великобритании и Шотландии придут разные партии. Сторонники процедуры уверены в ее необходимости для того, чтобы деволюция могла полноценно функционировать, рассматривают ее как механизм, защищающий шотландский парламент от ситуаций, когда тот вынужден был бы обсуждать те или иные законопроекты по требованию центральной власти [5]. В 2005 г. министерство по делам Шотландии в «Меморандуме правительства Великобритании» в очередной раз подтвердило, что правительство считает продолжение использования соглашения Сьюэла жизненно важным для успеха деволюции [11].

В мае 2008 г. правительство Шотландии снова выразило удовлетворение практическим воплощением соглашения Сьюэла, назвав его важным аспектом успеха деволюции, механизмом, работающим на благо народа Шотландии [12].

По данным официального сайта правительства Шотландии с 1999 г. согласительную процедуру проходили 110 законопроектов [13].

Подводя итог сказанному выше, следует отметить, что процессу деволюции в Великобритании, который можно назвать «прививкой от сепаратизма», присуща определенная двойственность. С одной стороны – это наделение регионов новыми полномочиями, в том числе законодательными, с другой – попытка центральной власти сохранить юридически закрепленные механизмы контроля. Примером тому служит рассмотренное нами соглашение Сьюэла. Очевидно, что такая компромиссная ситуация вполне устраивает все заинтересованные стороны.

Библиографические ссылки

[1] Коданева, С. И. Британский регионализм (конституционная реформа). М., 2004. С. 67-71.

[2] Tam Dalyell // Wikipedia, the Free Encyclopedia – http://en.wikipedia.org/wiki/Tam_Dalyell.

[3] West Lothian Question // Wikipedia, the Free Encyclopedia –http://en.wikipedia.org/wiki/West_Lothian_Question.

[4] Scotland Act 1998 – http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1998/ukpga_19980046_en_1#28.

[5] Bowers, P. The Sewel Convention. Standard Note: SN/PC/2084. Last updated: 25 November 2005 – http://www.parliament.uk/documents/commons/lib/research/briefings/snpc-02084.pdf.

[6] Devolution. Memorandum of Understanding and Supplementary Agreements Between the United Kingdom Government Scottish Ministers, the Cabinet of the National Assembly for Wales and the Northern Ireland Executive Committee Presented to Parliament by the Deputy Prime Minister by Command of Her Majesty, December 2001 – http://www.dca.gov.uk/constitution/devolution/pubs/odpm_dev_600629.pdf.

[7] Devolution Guidance Note 10. Post – Devolution Primary Legislation affecting Scotland – http://www.dca.gov.uk/constitution/devolution/guidance/dgn10.pdf.

[8] Government Memorandum on the Sewel Convention. Memorandum by the Uk Government / Scotland Office, February 2005 – http://www.scotlandoffice.gov.uk/scotlandoffice/10196.html.

[9] Standing Orders of the Scottish Parliament. 3rd Edition (4th Revision, June 2009). Chapter 9 – http://www.scottish.parliament.uk/business/so/sto-4.htm#9b.

[10] Memorandum by Paul Hayter (Clerk of the Parliaments) and Roger Sands (Clerk of the House Of Commons). 8 February 2005 – http://www.scottish.parliament.uk/business/committees/procedures/reports-05/prr05-07-vol02-02.htm#d.

[11] Memorandum by the Uk Government / Scotland Office. February 2005 – http://www.scottish.parliament.uk/business/committees/procedures/reports-05/prr05-07-vol02-01.htm.

[12] The Sewel Convention: Key Features / Scottish Government. May 2008 – http://www.scotland.gov.uk/About/Sewel/KeyFacts.

[13] Sewel/Legislative Consent Memorandums –http://openscotland.net/About/Sewel/SewelMemosPdf.